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打印 中國應該盡早出臺自己的壓載水管理區(qū)域性規(guī)則，有效保護我國的海洋環(huán)境，在國際舞臺擁有更多的話語權(quán)。
2004年《國際船舶壓載水及沉積物控制與管理公約》的通過，曾經(jīng)給業(yè)界帶來無限憧憬，但時至今日仍未生效，是什么阻止了其前行的腳步？美國的單邊立法，使區(qū)域規(guī)則強勢抬頭，此種勢頭緣何得以蔓延？面對這種新變化，中國將如何抉擇？
公約與規(guī)則的錯位成長
壓載水問題，早在1973年的國際海事組織(IMO)大會上就被提出，之后船舶壓載水引發(fā)的海洋生態(tài)環(huán)境問題被納入IMO海洋環(huán)境保護委員會議程。1990年，該委員會在其第31次會議上成立了一個壓載水工作組，開始起草關于壓載水攜帶外來物種問題的指南。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，委員會將指南提交聯(lián)合國大會并成為大會決議在1993年被采納。2000年初，全球環(huán)境基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和IMO聯(lián)合發(fā)起了全球壓載水管理項目，該項目旨在幫助部分國家尤其是那些管理船舶壓載水傳播有害外來物種相對薄弱的國家和地區(qū)制定、完善法律和政策。2002年約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界峰會上，各參會國進一步認識到了解決壓載水問題的重要性，IMO開始起草壓載水公約。2004年《國際壓載水和沉積物管理與控制公約》在IMO大會上正式通過。
值得注意的是，《壓載水公約》的出臺，區(qū)域性規(guī)則起到了很大的推動作用。在2004年該公約獲得通過之前，世界上不少國家就已制定了區(qū)域規(guī)則和管理措施。
美國是受壓載水污染危害最嚴重的國家，每年有大約20億噸的壓載水從世界各地遷徙到美國海域，政府每年花費在壓載水污染治理方面的費用大約20億美元。美國國會于1990年頒布了“1990年外來有害水生生物防止和控制法”。
1996年美國國會通過了“國家入侵物種法”。美國在1999年7月1日開始實施壓載水管理法令，抵美船舶在進入加拿大和美國經(jīng)濟區(qū)海域200海里前都必須填寫專用表格，并發(fā)至美國海岸警衛(wèi)隊總部。
2012年，美國海岸警衛(wèi)隊(USCG)出臺了有關船舶壓載水的新規(guī)范。該規(guī)范提出了壓載水處理系統(tǒng)的實驗應由獨立的第三方機構(gòu)完成以及AMS(可替代的船舶壓載水處理系統(tǒng))等概念。根據(jù)USCG新規(guī)范，傳統(tǒng)壓載水置換的方法將不能達到其要求，船舶必須安裝壓載水處理系統(tǒng)，以防止外來入侵物種被運到美國水域。在這一要求上，USCG標準與國際海事組織(IMO)壓載水管理公約的D-2標準相同。USCG條例33 Code of Federal Regulations(CFR)第151條和46 CFR第162條于2012年6月21日生效。
對于美國的近鄰加拿大，同樣起步很早。從1997年3月起，所有開往溫哥華港帶有壓載水的船舶在到達加拿大水域前都應在大洋中部更換壓載水，登輪的港方代表實施壓載水檢查，對壓載水取樣化驗，未能滿足標準的船舶，將要求船舶出港，在海峽北側(cè)，落潮時更換壓載水，由此造成的經(jīng)濟損失，均由該船承擔。
智利、阿根廷等國家分別在1994～1999年間紛紛出臺壓載水管理措施，要求到港船舶必須提前在大西洋中更換壓載水。
澳大利亞是世界上最早引入壓載水管理指南的國家之一。早在2001年7月1日，澳大利亞港口檢查當局就開始對駛往澳大利亞的國際航行船舶執(zhí)行強制性的壓載水管理計劃。新管理計劃由一個決策系統(tǒng)組成，向船舶提供一個可能將外來物種帶入澳大利亞港口或水域的風險評估。
新西蘭及英國奧克利島港口國分別在1994～1999年間出臺壓載水管理措施，要求到港船舶必須提前在大西洋中更換壓載水。
毫無疑問，各個國家各種各樣的區(qū)域規(guī)則和管理措施的出臺，對全球航運界來說，影響是巨大的，這對全球航運業(yè)的健康發(fā)展不利。在這種情況下，亟需在IMO層面出臺一部國際公約。在這種情況下，2004年《壓載水公約》應運而生，契合了全球海事界的共同期盼。
十年風雨路
讓很多人意想不到的是，《壓載水公約》通過后的十年，至今仍未生效。對此，中國海洋大學法政學院副教白佳玉認為，公約難以生效的瓶頸主要有三方面：一是批準公約的國家中小島國占據(jù)了重要比重，但其船隊占世界商船總噸位數(shù)并不高，這些國家嚴重依賴海洋經(jīng)濟和旅游業(yè)，重視環(huán)境。相反，全球重要的航運國家積極性不高，因為公約對他們的航運經(jīng)濟沖擊很大。二是一些船舶壓載水技術發(fā)展緩慢的發(fā)展中國家畏于公約嚴格的技術標準而遲遲不批準公約，而船舶壓載水技術發(fā)展迅速的發(fā)達國家則會因為公約中的標準過低不能達到其保護環(huán)境的要求而拒絕批準公約。三是公眾甚至國家預防意識的淡薄也是公約通過10年以來尚未生效的又一瓶頸。
值得注意的是，《壓載水公約》有兩個特殊的規(guī)定，其一是對船舶有關壓載水設施的溯及力規(guī)定，即盡管目前公約未生效，但公約生效后有關船舶壓載水設施的要求會追溯適用到公約未生效以前的船舶；其二，允許成員國按照國際法單獨或聯(lián)合采取更為嚴格的措施防止、減少或杜絕壓載水導致的有害外來物種入侵。
基于此，對于《壓載水公約》通過后卻遲遲不能生效，一些發(fā)達國家自然不會等待，紛紛制定自己的區(qū)域規(guī)則來保護海域環(huán)境。而這些區(qū)域規(guī)則的出臺，對航運界產(chǎn)生了重大影響。其中，最為典型的當屬2012年6月生效的美國海岸警衛(wèi)隊（USCG）標準。根據(jù)USCG新標準，申請USCG認可的供應商應確保其壓載水處理系統(tǒng)的實驗是在獨立的第三方機構(gòu)完成，壓載水管理系統(tǒng)應通過USCG的認可。作為選擇，USCG可能會接受船旗國主管當局或代表船旗國主管當局簽發(fā)的符合IMO規(guī)定的壓載水處理系統(tǒng)的型式認可證書（如果該認可已被USCG審閱并接受）。為符合美國的要求，經(jīng)IMO認可的壓載水管理系統(tǒng)必須在上述規(guī)定日期前安裝于船上，系統(tǒng)安裝后可被使用5年。USCG將評估實施更高的壓載水排放標準的可行性，并于2016年1月1日前公布結(jié)果。壓載水處理系統(tǒng)制造商有責任獲取美國對其系統(tǒng)的認可，并且，如果是IMO認證的系統(tǒng)，制造商應確保該系統(tǒng)被USCG所接受。美國USCG將擁有最終的話語權(quán)。
顯然，區(qū)域規(guī)則的率先實施，給航運界帶來的影響是最直接的。針對這些實施的區(qū)域規(guī)則，有專家建議，由于國家和地區(qū)要求的不同，航運公司和壓載水處理系統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)將面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。而作為最終用戶的航運公司，在選擇壓載水處理系統(tǒng)時，更應當謹慎決策，以免船舶在選擇航線時受到限制。
中國的抉擇
作為一個航運大國、海洋大國和貿(mào)易大國，面對《壓載水公約》遲遲不能生效和一些區(qū)域規(guī)則的制約，中國在行業(yè)發(fā)展和保護海洋生態(tài)環(huán)境方面必須做出正確抉擇。
由于歷史原因，我國在壓載水控制與管理方面的研究起步較晚。我國自2000年起，由國家海事局牽頭，成立船舶壓載水國家項目實驗小組，把大連作為實驗基地，實施船舶壓載水教育普及、危險性評估、港口生物基線調(diào)查、人員培訓和法規(guī)研究等。
中國船級社(CCS)作為我國主管機關授權(quán)的船舶檢驗與發(fā)證部門，在2006年出版了《船舶壓載水管理計劃編制指南》，各航運公司根據(jù)CCS的指南，結(jié)合本船具體情況，制定船舶壓載水管理計劃，并列入船舶的關鍵性操作文件，為港口國檢查做好準備。
中國籍遠洋船舶應港口國要求，已全面實施壓載水置換的操作，但作為港口國我國海事部門至今未對到港船舶實施同樣要求。其原因是，目前我國還沒有對壓載水引起污染進行專門立法，而《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國進出境動物、植物檢疫法》等是防治水污染和疫情方面的法律。因為沒有相關的法律依據(jù)，我國的海事、環(huán)保、漁業(yè)主管部門無法對壓載水進行管理。
因為缺少相關管理規(guī)定，目前國內(nèi)大多數(shù)港口只從防止油類污染海洋角度對含油壓載水進行管理，沒有從引入外來有害水生物角度對壓載水進行管理。因此，加快完善我國自身壓載水管理的法律法規(guī)體系顯得尤為迫切，為我國主管部門的履約監(jiān)督提供法律依據(jù)，同時為我國生產(chǎn)商研發(fā)符合公約要求的壓載水管理系統(tǒng)提供指導。
此外，我國海域的生物底數(shù)不清，哪些是原有的、哪些是外來很難分清。應對我國沿海海域特別是敏感水域的生態(tài)環(huán)境進行全面的監(jiān)測研究，了解船舶壓載水中帶來外來水生物和病原體對我國沿海生態(tài)的影響，積累相關數(shù)據(jù)，以便將來采取有針對性的管理和控制措施。
對此，上海船研環(huán)保有限公司總經(jīng)理兼總工程師計明在接受本刊記者時認為，當前，我國對各個海洋、生態(tài)資源的調(diào)查數(shù)據(jù)遠遠不足，這對未來發(fā)展非常不利。在這方面，美國值得我們學習。美國不僅對該國水域的整個生態(tài)環(huán)境進行有效監(jiān)測，并搜集其它國家的海洋數(shù)據(jù)。只有擁有全面的數(shù)據(jù)，有足夠支撐，在全球才將具備話語權(quán)，而這些需要國家層面的整體布局。在公約未生效之前，我國應盡快建立起自己的海洋環(huán)境大數(shù)據(jù)庫。
實驗室建設，也是中國的一大短板。上海海洋大學的吳惠仙教授認為，目前，國內(nèi)應加強實驗室的資質(zhì)建設，爭取早日獲得此“重量級”資質(zhì)，并做好打持久戰(zhàn)的準備。因為，公約一旦生效，國內(nèi)若沒有相應的檢測機構(gòu)，沒有國際資質(zhì)，將導致我們在很多環(huán)節(jié)處于被動境地。上海海洋大學目前正在申請美國USCG認可實驗室，雖然申請美國USCG認可實驗室的道路十分艱辛，但是這項工作的意義非常重大。另外，她還強調(diào)，中國應該盡早出臺自己的壓載水管理區(qū)域性規(guī)則，有效保護我國的海洋環(huán)境，在國際舞臺擁有更多的話語權(quán)。
對此，國內(nèi)一些船舶壓載水設備商業(yè)表示贊同，其中浙江鷹鵬船舶設備制造有限公司總經(jīng)理王興更認為，在海事界，多年來中國一直都是人家出題我們答題，現(xiàn)在我們也應該嘗試著自己出題讓對方來答題，否則一直都會處處受牽制。若中國出臺區(qū)域規(guī)則，表面上看是對國內(nèi)壓載水設備商設置了更高的門檻，但反過來看，也可以是利好，因為國外的設備商也同樣要滿足中國規(guī)則的要求。但對國內(nèi)設備商來說，則有近水樓臺先得月之利。（中國船檢 張向輝）
